В далеком 2003 году я принял решение покинуть службу и перед увольнением в запас составил доклад на имя начальника УГПС МЧС по Московской области о видимых проблемах функционирования пожарной охраны под знаменами нового ведомства. По прошествии времени можно проследить эволюцию службы от слияния с новым коллективом и до нынешнего положения дел, во что трансформировались сегодня несоответствия, зарождавшиеся тогда в самом начале пути.

Итак, декабрь 2003 года…

Обеспечение пожарной безопасности Московской области
в свете проводимой реорганизации системы Государственной противопожарной службы (ГПС)

Два года назад указом Президента Российской Федерации Государственная противопожарная служба была выведена из состава МВД Российской Федерации, где многие годы пребывала «в качестве единой самостоятельной оперативной службы», и передана Министерству по чрезвычайным ситуациям.

Следует отметить, что за время существования службы в системе Министерства внутренних дел проводилось систематизированное совершенствование структуры органов управления и подразделений пожарной охраны. Эта работа носила многолетний продуманный характер, что объясняется пониманием серьёзности задач, возложенных на противопожарную службу руководством органов внутренних дел. Удалось создать эффективную структуру управления на различных уровнях, сеть профильных образовательных и научно-исследовательских учреждений, сформировать кадровый резерв, воспитанный на многолетних традициях, разработать нормативно-правовую базу.

Следует указать на то, что личный состав противопожарной службы пользовался всем спектром льгот и привилегий для сотрудников органов внутренних дел, в том числе системой медицинского и пенсионного обеспечения, санаторно-курортного лечения, бесплатным проездом и т.д. Сегодня этот аспект полностью или частично утрачен.

Первый отток профессиональных кадров отмечался сразу после издания указа Президента. Так в конце 2001г. и начале 2002г. службу покинули порядка 20% высококвалифицированных сотрудников Государственной противопожарной службы. Причём та часть из них, которая не имела право на пенсию по выслуге лет, благополучно трудоустроилась в органах внутренних дел и продолжила службу. Пробел пришлось восполнять за счёт новобранцев из числа лиц, не служивших в Армии, что в значительной степени негативно отразилось на качестве работы. Как показывает практика, подготовка даже третьесортного специалиста огнеборец это или инспектор составляет не менее трёх лет. Тут дело не в эффективности обучающих программ и оснащённости учебных центров, которыми противопожарная служба обеспечена в необходимом количестве, а элементарном практическом опыте. Одна чрезвычайная ситуация не похожа на другую. Ошибка может привести к необратимым последствиям, как для сотрудника, так и для тех, кто ждёт от него помощи.

Вступающий в силу в недалёком будущем Федеральный закон «Об альтернативной воинской службе», учитывающий наши интересы в том числе, ограничивает срок работы в должности пожарного взамен срочной воинской службы двумя годами и восемью месяцами. В сложившейся ситуации этого явно недостаточно. Действие Закона позволит восполнить количественный пробел, но не устранит качественных недостатков. Текучесть кадров ещё более усилится. Молодые люди, прошедшие альтернативную службу в одном из подразделений пожарной охраны вряд ли пожелают остаться, так как предельно низкий уровень материального обеспечения пожарных не способствует достойному существованию.

За прошедшие два года многое изменилось и продолжает меняться. В течение текущего 2003 года территориальный орган Государственной противопожарной службы Московской области, обеспечивающий общее руководство подразделениями ГПС муниципальных образований Подмосковья, деятельность которого регламентирована Федеральным законом «О пожарной безопасности» и Законом Московской области «О пожарной безопасности на территории Московской области» растворился в структуре МЧС по Московской области. Теперь очередь за муниципальными подразделениями ГПС, реорганизации которых будет произведена в начале будущего 2004 года.

Остановимся подробнее на указанных выше нововведениях. Постараемся прокомментировать их с профессиональной точки зрения в свете действующего законодательства о пожарной безопасности.

Так в результате преобразований органы государственного пожарного надзора выведены из структуры ГПС в отдельную надзорную инстанцию с вертикальным подчинением одному из заместителей министра МЧС по Московской области. На местах все сотрудники, занимающиеся вопросами госпожнадзора, объединены в пожарно-профилактические отделы(отделения), выведены из состава подразделений пожарной охраны и переведены на автономное положение. Таким образом, вопросы обеспечения пожарной безопасности отныне разделены на две обособленные подсистемы: предупреждение чрезвычайных ситуаций связанных с пожарами и ликвидация пожаров как таковых. В этой связи следует обратить внимание на два момента: практически все руководители районных гарнизонов пожарной охраны (начальники отрядов ГПС), выразившие желание остаться на службе, заняли должности руководителей пожарно-профилактических отделов, а боевыми подразделениями остались командовать в лучшем случае их заместители по службе, т.е. основные силы пожарной охраны в одночасье лишились квалифицированного руководства. Поясним: начальники отрядов ГПС составляют (составляли…) основное руководящее звено, обеспечивающее исполнение управленческих решений на местах и отвечающее за конкретную работу по охране муниципальных образований от пожаров. Каждый из руководителей проходил многоступенчатый отбор перед назначением и должен был обладать достаточным набором профессиональных знаний, навыков и общечеловеческих качеств, позволяющих эффективно руководить коллективом, принимать важные оперативно-служебные решения, отстаивать позиции службы на различных уровнях. Кадры, которые «по воле судьбы» остались руководить боевыми подразделениями, в значительной степени ещё не готовы к такой работе. К чему всё это может привести покажет время. Однако эксперименты, в которых пострадавшей стороной даже гипотетически могут оказаться жители Подмосковья, наверное, просто неуместны – слишком велика цена.

Организационные изменения, приведённые выше, делаются в разрез с действующим законодательством, как Российской Федерации, так и Московской области. Так компетенция и целостность структур пожарной охраны прямо определены Федеральным законом «О пожарной безопасности»: территориальные органы управления Государственной противопожарной службы субъектов Российской Федерации (УГПС Московской области) являются самостоятельными оперативными структурными подразделениями министерств (главных управлений, управлений) внутренних дел (ГО ЧС) субъектов Российской Федерации и руководят деятельностью дислоцированных на соответствующих территориях подразделений Государственной противопожарной службы.

В свою очередь подразделениями Государственной противопожарной службы являются: территориальные подразделения, созданные в целях организации предупреждения пожаров и их тушения в населённых пунктах, объектовые подразделения, созданные в целях организации предупреждения пожаров и их тушения на предприятиях и специализированные подразделения, созданные в целях тушения крупных пожаров.¹

На самом деле разделение функций предупреждения и тушения пожаров вступает в противоречие с Законом, следовательно, не может быть проведено в организационно-штатных изменениях. Кроме того, Закон приводит следующее определение Государственного пожарного надзора: «… - это специальный вид государственной надзорной деятельности, осуществляемый должностными лицами органов управления и подразделений Государственной противопожарной службы…». Однако после рассматриваемых изменений должностные лица органов управления и подразделений ГПС от осуществления функций госпожнадзора будут отстранены.

Обратившись к недалёкому прошлому, следует заметить, что подобная практика уже имела место, но жизнь показала её ошибочность. До середины 80-х годов прошлого столетия формирования пожарных профилактиков в виде отделов(отделений)ГПН состояли в структуре территориальных органов внутренних дел и были отделены от пожарных подразделений. В каждом отдельно взятом районе или городе областного подчинения пожарные части и отделы(отделения) госпожнадзора формально были разделены. Вместе с тем руководил гарнизоном пожарной охраны, т.е. осуществлял общую координацию оперативно-служебной деятельностью руководитель надзорного органа. Время указало на необходимость фактического объединения усилий, направленных на обеспечения пожарной безопасности и концентрацию всей власти и ответственности в одних руках. Так в муниципальных образованиях Московской области появились отряды Государственной противопожарной службы – территориальные подразделения ГПС, обладающие мощным административно-техническим потенциалом, совершенной структурой, хорошо управляемые и действующие под единым началом. Централизация руководства оперативно-служебной деятельностью позволяла существенно сократить время доведения и исполнения управленческих решений. Профессиональный и образовательный ценз, установленный для руководителей территориальных подразделений ГПС при назначениях и аттестациях, позволил избежать попадания «в обойму» людей случайных, профессионально непригодных, медлительных и безответственных. Всё это легло в основу создания мощного кадрового потенциала и ближайшего кадрового резерва, о котором остались, к сожалению, лишь воспоминания.

Законом Московской области «О пожарной безопасности на территории Московской области» Государственная противопожарная служба признаётся основным видом пожарной охраны на территории Подмосковья, входящим в состав МВД (МЧС) России. При этом территориальным органом управления Государственной противопожарной службы в Московской области является управление государственной противопожарной службы (УГПС) – самостоятельное структурное подразделение Главного управления внутренних дел (МЧС по Московской области). Самостоятельность УГПС в значительной степени определяется правовым статусом, что позволяет полноценно исполнять возложенные на него обязанности в деле обеспечения пожарной безопасности Московской области. Так, в соответствии с Положение о Государственной противопожарной службе УГПС «…является юридическим лицом, имеет гербовую печать со своим наименованием, расчётные и иные счета в банках». Приведённый выше документ прямо возлагает обязанность по обеспечению пожарной безопасности на Государственную противопожарную службу и её структуры, образованные в соответствии с Положением. Фактор концентрации ответственности за пожарную безопасность подчёркивался и выделением ГПС в системе МВД России в «единую самостоятельную оперативную службу».

Что же происходит сегодня, когда территориальный орган ГПС лишён юридической и фактической самостоятельности, «разбит на части» и растворён в структуре МЧС по Московской области? О законности проводимой реорганизации не следует даже упоминать, так как ни один из четырёх основных нормативно-правовых документов(указаны в сносках), регламентирующих деятельность Государственной противопожарной службы вообще и Московской области в частности, не учитывается даже в минимальной степени. То есть можно утверждать, что проводимые организационно-штатные мероприятия незаконны!

В качестве комментария уместно обратить свой взор на Север. В Архангельской области по фактам незаконной реорганизации противопожарной службы уже ведутся судебные разбирательства…

Правовой анализ организационно-штатных изменений в территориальном органе управления и подразделениях ГПС Московской области человеку не сведущему может показаться обычной популистской акцией пожарных руководителей, лишённых самостоятельности и ведомых личными амбициями. Однако не стоит принимать поспешные выводы. Давайте ещё более углубимся в ситуацию.

Федеральный закон о пожарной безопасности даёт целый ряд родовых понятий, применяемых в пожарном деле, таких как «пожарная безопасность», «требования пожарной безопасности», «пожарная охрана», «первоочередные аварийно-спасательные работы, связанные с тушением пожаров», «гарнизон пожарной охраны» и т.д. Эти понятия, закрепленные в Законе имеют многолетнюю историю и глубокий практический смысл. На этих понятиях выросли все без исключения пожарные офицеры. Например «гарнизон пожарной охраны – совокупность дислоцированных на определённой территории органов управления, подразделений пожарной охраны, пожарно-технических научно-исследовательских учреждений и пожарно-технических учебных заведений, иных предназначенных для тушения пожаров формирований независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности». Начальник территориального органа управления ГПС или территориального подразделения ГПС по должности является начальником гарнизона пожарной охраны, следовательно руководит организацией всего комплекса противопожарных мероприятий и несёт персональную ответственность за исполнение возложенных обязанностей. Обязанность начальника гарнизона пожарной охраны значительно шире обязанностей по занимаемой должности. Начальником гарнизона пожарной охраны не может быть человек случайный, не имеющий специального образования и опыта оперативной работы. Ранее руководитель органа внутренних дел не являлся начальником гарнизона пожарной охраны, так как противопожарная служба была выделена в отдельную оперативно и организационно независимую структуру, руководитель которой и являлся начальником гарнизона пожарной охрана. Сейчас об оперативной и организационной независимости не может идти и речи. Так кто является начальником гарнизона пожарной охраны Московской области, кто руководит действиями подразделений, кто отвечает за подготовку личного состава и тушение пожаров, выполнение первоочередных аварийно-спасательных работ, и главное, кто несёт за всё это ответственность?

Утрата родовых понятий, предельно конкретизирующих права и обязанности должностных лиц противопожарной службы, а проводимая реорганизация их уничтожит, приведёт к размытию критериев ответственности. С учётом специфики комплектования руководящего состава органов МЧС офицерскими кадрами Министерства обороны, организовывать работу и нести ответственность придётся им… Кроме ответственности предстоит непосредственно руководить боевыми действиями пожарных подразделений, определять параметры пожара и пути его эффективной ликвидации, предотвращать гибель и т.д.

На местах дело обстоит не лучше. В январе предстоит реорганизация территориальных подразделений ГПС – отрядов государственной противопожарной службы. Они, как и УГПС растворятся в структуре управлений ГО ЧС категорированных городов Московской области. Часть руководителей отрядов в преддверье указанных событий подали рапорты об отставке, другие ушли в надзорные структуры, оставив командовать подразделениями (гарнизонами пожарной охраны), как указывалось выше, в лучшем случае заместителей по службе. Издание организационно-штатного приказа о слиянии структур ГО ЧС и ГПС на муниципальном уровне приведёт к передаче ответственности за обеспечение пожарной безопасности на территории муниципальных образований Московской области руководителям управлений ГО ЧС. Возникает резонный вопрос – они к этому готовы ?

2003г. ознаменовался в Англии массовыми забастовками пожарных, требовавших увеличения заработной платы. В качестве протеста пожарные отказались выезжать на вызовы за исключением случаев, связанных с прямой угрозой жизни людей. Правительство призвало на помощь армейские подразделения, обеспечив их противопожарной техникой и инвентарём. Результаты вынужденного эксперимента были ошеломляющими – Великобритания пережила настоящий шок… Смысл приведённых событий предельно прост – каждый должен заниматься своим делом.

Выделение надзорной структуры из состава территориальных органов управления и подразделений ГПС имеет вполне понятные цели: сделать работу пожарных профилактиков прозрачной и эффективной, устранив их от решения вспомогательных задач, в том числе материально-технического обеспечения службы; исключить злоупотребления со стороны должностных лиц госпожнадзора при осуществлении надзорных функций и т.д. Однако очередной организационно-штатный шаг, сделанный в нарушение действующего законодательства, проблем не решит. Всё это возможно и должно было решать в объёме одной службы, не разбивая её на части. К чему приведёт поспешность при принятии важных организационно-административных решений покажет ближайшее время.

В качестве выводов можно предложить следующее:

1. Вопросы реорганизации Государственной противопожарной службы Московской области должны быть подробно проанализированы в соответствии с действующим законодательством в области пожарной безопасности;
2. Поскольку обеспечение пожарной безопасности является одной из важнейших функций государства, а органы государственной власти имеют первостепенное значение в образовании системы обеспечения пожарной безопасности, все решения по реорганизации пожарной охраны или органов её управления в установленном порядке должны согласовываться с властными структурами Московской области;
3. Для обсуждения вопросов, касающихся обеспечения пожарной безопасности, в том числе кардинальных организационных изменений структуры государственной противопожарной службы Московской области, либо перспективных путей её развития, целесообразно образовать экспертный совет из числа наиболее опытных и профессионально грамотных сотрудников ГПС и МЧС Московской области, независимый в оценках и разрабатываемых предложениях.